融资体系2022年建设分析

通过以上分析可以看到，无论是从地区还是区域基础设施资金状况来看，中国地方基础设施建设投资力度都严重不足，资金缺口都较大，并且融资体系呈现逐年上升的趋势，如果融资体系单靠中央政府的财政支持和地方政府同期的财政收入，要筹措每年巨额的城建资金，显然是不可能的。因此，融资体系体制外融资成为各地区满足财政支出需要，弥补财政缺口的重要手段。

从1978～2003年中国基础设施建设投资资金来源和资金构成情况来看（见表4-15），随着计划经济体制向市场经济体制的转变，基础设施建设投资由主要靠政府投资开始向多元化转变，国家预算内资金对基础设施建设的投资比重大幅下降（见图4-10），从1978年的77.69%下降至1997年的5.92%，随后有所回升。2003年该比重为9.22%，国家预算内资金已不再是城市基础设施建设投资的主要资金来源。从图4-10同样可以看出，国内贷款（金融机构贷款融资）和自筹资金占基础设施建设投资的比重呈现上升的趋势，2003年分别达到26.91%和49.31%，融资体系已成为城市基础设施建设投资的主要资金来源。在城投债市场加速发展之前，地方政府基础设施建设自筹资金主要来源于两方面：一是土地批租和土地使用权转让收益，二是中央政府替地方政府发行的债券。

然而，无论是国内贷款、土地批租和土地使用权转让收益还是中央政府替地方政府发行债券，都存在着一些弊端：（1）国内贷款。利用地方融资平台向金融机构申请贷款是中国城市建设资金的来源之一，然而这种筹资方式也存在两方面的弊端：一方面，行政指令性贷款严重抑制了金融机构的发展利益，债务风险也过多集中于金融机构，缺乏必要的监管可能造成银行不良资产的增加；另一方面，为降低风险，金融机构一般只愿提供中短期贷款，而城市建设项目一般投资期都较长，这就造成了资金使用期限与项目投资周期的严重不匹配，加大了地方建设项目的风险。（2）土地批租和土地使用权转让收益。在房地产市场持续繁荣和土地价格不断上涨的背景下，地方政府纷纷采取土地批租和土地使用权转让的方式筹集基础设施建设资金，土地批租和土地使用权转让收益已成为地方政府自筹资金的最重要来源。据财政部统计，2009年全国土地出让收入达14 239.7亿元，占地方政府本级收入的43.7%。但土地融资的筹资方式具有明显的短期行为特征，可持续性不强，未来随着可开发土地的减少，土地开发成本将不断上升，将使得土地批租净收益不断减少。（3）中央政府替地方政府发行债券。目前，融资体系中国中央政府替地方政府发债包括两种方式：一是中央政府从国债发行额中拿出一部分转贷给地方政府，由地方财政还本付息，用于支持地方基础设施建设；另一种是财政部代地方政府发行债券。融资体系这种完全由中央政府包办的举债方式存在着一些缺陷：① 由于对地方政府缺乏约束机制，一旦出现违约，容易将地方政府的债务风险转嫁到中央政府，加重中央财政负担。② 融资体系债务的利率无法反映地方政府债务的风险，而且由于中央政府承担所有的最终偿债责任，债权人对发行债务的地方政府的信用风险不会关注，这会加剧地方政府的道德风险问题。③ 财政有三大职能：资源配置、再分配和经济稳定，地方政府只适合承担资源配置职能。由于地方政府具有信息优势，所以地方政府负责地方基础设施的投资具有最高的效率。地方政府被赋予“用钱”权利的同时，也应该承担“还钱”的义务。中央转贷模糊了地方政府的偿债责任，不利于构建清晰的中央和地方财政关系，在很大程度上软化了地方政府的债务约束。